Co gmina musi konsultować z mieszkańcami? Nawojowa już się przekonała

Możliwość przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami została ustawowo uregulowana w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Z analizy przepisów o samorządzie gminnym wynika, że pomimo użytego w ustawie sformułowania „możliwość przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami”, konsultacje te są obowiązkowe w sprawach:

• wydania rozporządzenia, którego przedmiotem jest tworzenie, łączenie, dzielenie, znoszenie gmin oraz ustalanie ich granice (art. 4a),
• utworzenia gminnej jednostki pomocniczej (art. 5)
• oraz określenie jej statutu (art. 35).

Konsekwencje naruszenia zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy niejednokrotnie były przedmiotem wyroków sądów, w tym wyroku wydanego pod ubiegłego miesiąca tj. 26 kwietnia 2021 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Krakowie (o sygnaturze III SA/Kr 27/21), w którym sąd w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Nawojowa z dnia 15 kwietnia 2003 r. Nr IX/46/03 w sprawie statutu sołectwa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W przedmiotowej sprawie rada gminy Nawojowa podjęła w dniu 15 kwietnia 2003 roku uchwałę w sprawie statutu sołectwa, którą to uchwałą uchwalono statut sołectwa Bącza Kunina gminy Nawojowa. Następnie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączy wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (WSA) w całości zaskarżył wymienioną wyżej uchwałę. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że statut jednostki pomocniczej gminy Nawojowa został uchwalony z naruszeniem przepisów o samorządzie gminnym poprzez niepodanie projektu statutu sołectwa konsultacjom społecznym w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady gminy podjętej zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę  wójt gminy (organ) wniósł o oddalenie skargi, wskazując na jej bezzasadność. W 2003 roku (kiedy uchwała o określeniu statutu sołectwa była podejmowana) nie obowiązywała w gminie żadna uchwała, która regulowałaby sposób przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jak jednak zaznaczył organ, konsultacje te zostały przeprowadzone w sposób zwyczajowy przyjęty w gminie tj. po zaprezentowanie projektu uchwały statutu na Zebraniu Wiejskim, co wynika z protokołów ich przeprowadzania. Po rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że po przeprowadzeniu analizy protokołów z obrad rady gminy i informacji uzyskanych od samego organu (wójta) nie budzi wątpliwości fakt, że w 2003 roku na terenie gminy Nawojowa nie funkcjonowała uchwała rady gminy, która ustalałaby zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. I właśnie brak podjęcia przez radę gminy tej właśnie uchwały przesądził o naruszeniu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. o nieprzeprowadzeniu z mieszkańcami obligatoryjnych konsultacji.

Brak tej uchwały, zdaniem WSA „(…) oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 lipca 2020 r., II SA/Ke 462/20).”

Sąd odrzucił również twierdzenia podnoszone organ wójta, że konsultacje z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej gminy zostały przeprowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty. Zdaniem WSA potwierdzenie tego czy sposób zwyczajowy przyjęty został zachowany powinno wynikać właśnie z uchwały rady gminy, która w przedmiotowej sprawie nie została w gminie Nawojowa podjęta.

W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że konieczność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinna być rozumiana jako rzeczywiste, faktyczne omówienie z mieszkańcami tej jednostki proponowanych przez organ regulacji i zmian i „(…) co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu.”.

Jak słusznie podkreślił WSA, organ powinien stworzyć mieszkańcom warunki do tego by mogli oni rozważyć zaproponowane zmiany, a także by sami mieszkańcy mogli sformułować swoje uwagi lub propozycje, które następnie zostałyby rozpatrzone przez organ.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem WSA brak było wystarczających dowodów potwierdzających, że na Zebraniu Wiejskim, na którym zdaniem organu w sposób zwyczajowo przyjęty mieszkańcy zostali zapoznani z uchwałą określającą statut jednostki pomocniczej, mieszkańcom rzeczywiście został podany do wiadomości projekt nowego statutu. Jak zauważył sąd, z zastrzeżeniem, że tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w praktyce wymagane informacje wywiesza się najczęściej w miejscach publicznie dostępnych – na tablicach ogłoszeń, w gablotach np. urzędu gminy, w taki sposób by mieszkańcy mogli rzeczywiście swobodnie zapoznać się z dokumentami zawierającymi proponowane zmiany.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021r. wyraźnie wskazuje i potwierdza zatem, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zanim zostaną przeprowadzone konstelacje z mieszkańcami, w pierwszej kolejności konieczne jest podjęcie przez radę gminy uchwały określającej tryb i zasady ich przeprowadzania. (Paulina Sudoł, fot. SS)